没有理由将法院视为分歧环境中最具代表性或最受尊重的机构，法院在处理公民政治分歧方面至少也不见得就比立法机关做得更好。

小偷逃逸跳河溺亡案，法院判定追赶者无责，见义勇为者不用承担过重注意义务。(三)社会主义核心价值观作为诉讼理由和裁判理由的情况 在运用社会主义核心价值观释法说理的裁判文书中，当事人引用社会主义核心价值观作为诉讼理由的文书有1800余份

当司法判决政府败诉并带来更大的法治考核与问责压力时，地方政府改变违法行为的激励就更强。如果面临特殊中心工作任务，则司法机关的嵌入性程度更深，反之，自主性空间更大。各级法院主动为政府解决难题，提供法律意见，尤其是为政府减少行政纠纷和降低败诉风险，是法院争取党政支持、政策话语权和自主运作空间的需要。比如，以K区为代表的第一种类型表明，即使在一般中心工作情境中，司法机关仍能保持较强的自主性并要求政府作出积极回应。违法广告牌妨碍城市沿线景观并带来了安全隐患，是Z省自上而下都非常关注的特殊任务，H市因此面临巨大的拆违压力。

H市的高速公路网连接了周边多个大城市，多家广告公司早在2013年三改一拆行动发起之前已与当地镇政府或村经济合作社签订了用地协议，在高速公路旁设立了多座大型广告牌，但并未获得建设用地规划许可、建设工程规划许可或乡村规划许可，属于违法建筑。H市和K区基层人民法院和所在的中级人民法院发布的司法建议和行政审判白皮书显示，两地中级人民法院分别在2014年和2013年向地级市的三改一拆领导小组、市委和市政府发布了一条综合性司法建议，强调作为党委政府下设临时机构的领导小组办公室不具备处罚权，要求政府重视执法主体资格问题，并加强执法培训和内部监督。由此统计结果分析发现，影响社会主义核心价值观司法运用率的显著因素是当事人对社会主义核心价值观的认同和法院的层级。

裁判文书中通常使用的表述如为了保护公民合法权益，维护社会经济秩序，弘扬社会主义核心价值观，依照某某法的规定或者某行为违反了某法律的相关规定，不符合社会主义核心价值观所倡导的价值要求等。(25)在这起案件中，社会主义核心价值观为法院适用具体法律规定提供了正确依据。从社会主义核心价值观的司法运用趋势看，在2021年最高人民法院发布的《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》的推动下，法院运用社会主义核心价值观进行裁判的案件数量将持续增长。(20)参见秦小建：《精神文明的宪法叙事：规范内涵与宪制结构》，载《中国法学》2018年4期。

(18)在复合运用中，法院将社会主义核心价值观与法律外部因素(如美德等)和法律规定结合运用。为深入贯彻落实习近平法治思想，2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划(2020-2025年)》，提出把社会主义核心价值观要求融入法治建设和社会治理，努力让人民群众在每一宗司法案件中都感受到公平正义。

可以看出，法院在司法裁判中运用社会主义核心价值观，体现了法院承担着培育和践行社会主义核心价值观的重要使命。(21)习近平：《习近平谈治国理政》(第一卷)，外文出版社2018年版，第163页。小偷逃逸跳河溺亡案，法院判定追赶者无责，见义勇为者不用承担过重注意义务。(三)社会主义核心价值观作为诉讼理由和裁判理由的情况 在运用社会主义核心价值观释法说理的裁判文书中，当事人引用社会主义核心价值观作为诉讼理由的文书有1800余份

当司法判决政府败诉并带来更大的法治考核与问责压力时，地方政府改变违法行为的激励就更强。如果面临特殊中心工作任务，则司法机关的嵌入性程度更深，反之，自主性空间更大。各级法院主动为政府解决难题，提供法律意见，尤其是为政府减少行政纠纷和降低败诉风险，是法院争取党政支持、政策话语权和自主运作空间的需要。比如，以K区为代表的第一种类型表明，即使在一般中心工作情境中，司法机关仍能保持较强的自主性并要求政府作出积极回应。

违法广告牌妨碍城市沿线景观并带来了安全隐患，是Z省自上而下都非常关注的特殊任务，H市因此面临巨大的拆违压力。H市的高速公路网连接了周边多个大城市，多家广告公司早在2013年三改一拆行动发起之前已与当地镇政府或村经济合作社签订了用地协议，在高速公路旁设立了多座大型广告牌，但并未获得建设用地规划许可、建设工程规划许可或乡村规划许可，属于违法建筑。

H市和K区基层人民法院和所在的中级人民法院发布的司法建议和行政审判白皮书显示，两地中级人民法院分别在2014年和2013年向地级市的三改一拆领导小组、市委和市政府发布了一条综合性司法建议，强调作为党委政府下设临时机构的领导小组办公室不具备处罚权，要求政府重视执法主体资格问题，并加强执法培训和内部监督。不过，来自法律与社会科学的交叉研究注意到了能动司法对治理过程和公共政策的重要影响。

司法在配合政府完成治理任务、限制行政权力滥用、调整和优化公共政策等方面的积极作用表明，上述基于政治和管理视角的讨论可能低估了司法在地方治理中的角色。其次，政府对司法的回应也取决于司法判决带来的法治考核与问责压力，即地方政府是否会因司法判决而面临法治考核压力和相应的上级问责压力。原文刊载于《公共行政评论》2022年第2期 进入专题： 司法 政策过程 。其中，政策审查和司法判决是司法机关发挥影响力的关键路径，败诉判决能够通过法治考核与政治问责压力影响地方政府的政策执行行为。按照法律法规规定的职权、期限和程序来执法，告知当事人相应的权利和义务，听取当事人的异议并等待漫长的博弈过程，对面临执行压力的地方政府来说难以接受。前述对两地差异性司法判决的分析已经表明，司法对党政体制的嵌入性程度以及由此给地方政府带来的败诉压力，与政策任务本身的性质有关。

首先，本文结合政策过程理论提出了一个分析中国司法－行政关系的中观框架，指出司法机关能够在政策制定、执行、合法性审查以及反馈等阶段对治理过程发挥影响。特殊的中心工作任务也给司法机关带来了保障和服务中心工作的压力，司法机关会表现出更强的嵌入性，因而更可能选择包容和支持程序瑕疵的政府行为。

第二，法学视角对司法－行政关系的研究往往从法律看司法。因此，在政策执行压力大、监督问责压力小的情境中，地方政府很可能坚持行政任务优先而违反法定职权和程序的要求。

乡镇干部在接受访谈时坦承，当时确实雷厉风行，直接由领导小组办公室发出限期拆除通知书并要求镇政府执行，实际上是不太符合法治要求的(H市访谈20180928:  3)。有关H市和K区背景特征、政策过程以及领导小组涉诉情况的比较见表1。

第一，政治学和行政学对地方治理的分析多从政治和经济逻辑出发，长期关注央地关系下的财政和人事制度，从经济增长、财政与行政分权、干部考核与晋升等管理视角讨论地方政府的行为逻辑(周黎安，2007。直接结果是，K区一共只有两起案件涉及领导小组办公室，在行政处罚被判决撤销后再无类似案件。在政策执行引发纠纷和诉讼后，法院对政府行为的审查受到地方政法结构、案件类型等因素的影响，会策略性配合或约束政府行为(于晓虹，2014)。H市和K区两地的案例就属于政策执行压力大、法治问责压力相对小以及政策执行压力小、法治问责压力相对大这两种类型。

广告公司逾期未自行拆除，领导小组办公室给广告牌所在的乡镇或街道发函要求拆除。在省委、省政府的高度重视下，三改一拆行动从启动之初就被列为各级地方政府的中心工作。

一、问题的提出 作为公共行政学的经典议题，法律与行政的关系经历了从分离到整合的演进过程。尽管行政诉讼案例指导制度能够发挥指导性作用，但不具备正式约束力。

因此，两地政府不仅面临着相似的拆违任务和考核问责压力，而且也都希望通过拆违实现城市更新、产业发展、环境保护和民生改善。在这一背景下，H市和K区的基层人民法院都在年度人大会上的工作报告中将保障推进‘三改一拆行动作为首要的工作重点和成绩亮点，强调制定服务‘三改一拆行动的实施方案和操作规程，从加强法律引导、强化协调处置、保障执行实施等方面建立健全工作机制(H市和K区法院年度工作报告20180929:  2)。

基于此，本文把政策过程视角融入对司法－行政关系的分析，聚焦于法院在地方政府拆违政策的制定、执行、审查和反馈等阶段中的角色，提出司法与行政关系的分析框架，进而通过案例比较揭示司法影响地方政府行为的差异化效果。既有对我国地方政府回应性的研究多关注政府在自上而下的问责压力与自下而上的社会压力下对民意的直接回应(Cai Zhou，2019。乡镇或街道以通知书为依据，在广告公司未派员到场的情况下强制拆除广告牌。因此，K区没有受到全省重点关注的特殊中心工作任务，执行压力小，执法方式更温和，由领导小组办公室直接向乡镇或街道发出责令限期拆除通知书的政治性政策执行情形要比K区少得多，行政诉讼案件只有两件且原告都是居民。

(H市20180928:  4) 与调研发现相一致，在2015年后，由于特殊的拆违任务已经基本完成，省三改一拆领导小组办公室自上而下叫停了程序瑕疵的执法行为，H市再没有出现以领导小组办公室名义直接作出限期拆违决定的案件。法院重点强调，K区领导小组办公室作为担负日常组织协调功能的临时机构，不具备查处违法建筑的法定职权，因此判决撤销了领导小组办公室作出的限期拆除决定书，实际上是认定强拆行为违法。

(一)政策制定：司法提供协作 地方政府在制定政策时常常会征询司法机关的意见，司法机关也会主动为地方政府出台重要决策提供法律保障，这常被视为嵌入性司法政治性司法以及实施法制而非法治的直接特征(Van Rooij，2009)。第二，在政策目标与政策执行方面，两地外来人口流入较多，违建面积也较大。

其次，对差异化司法判决和政府调适性变革的比较分析揭示了地方政府对司法的回应，在理论上丰富了有关地方政府回应性的研究。H市的案例就属于这一类型。